实践中的做法是：采取直接选举方式选举产生人大代表的，按照选区提名产生代表候选人，采取间接选举方式产生人大代表的，按照选举单位提名产生代表候选人。

（三）中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员。笔者认为，所谓政体（或政权组织形式）的问题，在实质上就是立法、行政、司法等国家机关之间的权力关系问题，5 政体是反映国家政治组织之间权力关系的政治体制，政体的本质就是国家政治组织之间的权力关系，也就是谁在整个国家的政治权力关系中处于中心地位的问题。

这显然与内阁制（议会制）相同。3. 毛泽东：《新民主主义论》，《毛泽东著作选读》（上册），人民出版社1986年版，第364页。政权组织形式，是指统治阶级采取何种形式去组织反对敌人、保护自己的政权机关。目前，世界上只有瑞士一个国家采用这种模式。  摘要:  与人民代表大会制度概念相比，人民代表大会制更能准确反映政体的本质，使用人民代表大会制一词有利于与世界各国的政体类型进行比较，人民代表大会制概念在我们新中国的宪法史上有广泛使用的经验，人民代表大会制概念的使用有利于促使人们重视我国各国家机关之间权力关系的理顺，完善我国的政体。

半总统半议会制是指一种兼有总统制和内阁制（议会制）特点的国家机构权力配置模式。总统制、议会制、半总统半议会制、委员会制等这些典型的政体类型的概括和区分无不是如此。相比之下，我国地方立法的协商方式比较单一，尤其是缺少门槛低、便于普通群众参与的协商方式。

公民深度的立法参与，将使法规取得公民发自内心的真切认同，真正成为合法之法，从而促进法规的有效实施，在社会生活中发挥应有作用。推动这一进程，单纯依靠政府的自觉远远不够，人大要进一步发挥主导作用。改革开放30多年，随着体制转轨和结构转型，政府越来越多地介入社会、介入市场，公权力呈现日益膨胀的趋势，但对权力的监督与制约，对权利的救剂与保障却大大滞后。公共治理的内在价值不仅在于经济效率与理性，更在于公民权利、平等、正义的实现，对人的尊严的维护，目的是在兼顾公益和私益的基础上实现社会整体利益的最大化。

在完善法律体系的新形势下，如果延续以往以政府部门提出的立法项目为基础拼盘子的做法，不仅无益于重点领域立法的推进，而且容易对法律体系的科学、和谐和统一造成损害。我国立法法第三十四条、第五十八条对全国人大常委会以及国务院立法中，人民群众参与立法的途径只作了概括性、原则性规定，并且对这些途径的适用条件也未作出具体规定。

[4]陈家刚：《协商民主的价值、挑战与前景》，载《中共天津市委党校学报》2008 年第3期。有必要借鉴国外比较成熟的协商经验，设置更为丰富的参与方式，根据实际情况，灵活地选择适用，以增强协商的实效。但是，与协商民主的理论内涵和程序要求相比，当前地方立法协商民主不论是在制度、程序还是实效上，都有较大差距，亟需在以下四个方面加以改进： （一）协商主体的广泛性和平等性。  三、推进地方立法的新方式：协商民主 党的十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。

（一）地方立法价值取向的变化。协商方式多样化的价值在于，参与方式越丰富，公众在参与时选择性就越强，每个人都可以尽可能选择适合自己的方式参与地方立法，从而有效地提高公众参与地方立法的积极性，降低公众参与的难度。首先，公共治理的主体不仅包括国家，还包括其他公权力主体，如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中各展其长、各得其所。其四，形成共识，这种共识往往是一种高度牢固性共识，来自广大政策对象的认同和支持，它赋予了各项决策的合法性[7]。

而转变经济发展方式的立法，往往意味着打破既有的发展模式和利益格局，对短期政绩不可避免地会产生影响，指望政府克制GDP 冲动，主动推动这类立法项目也不现实。在公共治理模式下，由于公共机构与公民以治理主体的身份平等参与公共事务的处理，相互之间的关系从对抗与控制向互动与合作转换，因此，与公共治理相匹配的法规类型应当是软硬兼施，既要依靠国家强制力，更要诉诸社会自治力，通过建议、指导、协商、激励等非强制方式实施。

公民的广泛参与，是区分传统的命令、控制，服从与被服从的管理方式的标志，可以说公民广泛、有效的参与是公共治理的核心。在过去很长一段时间，我们比较重视发挥立法对经济调节和市场监管的作用，对其他领域的立法重视不够。

因此，今后的地方立法需要进一步调动公众参与协商立法的热情、扩大参与协商的范围，让普通公众了解和感受到协商的价值与效果，尤其是要降低参与协商成本，激励、保障弱势群体的参与协商。近年来，随着经济社会结构的深刻变动和利益协调难度的加大，地方人大及其常委会对于立法工作中的协商环节越来越重视。（三）协商程序的互动性。协调结果不合理，有的法规就因为几个关键条文纠结而影响立法进度，有的只好将争议大、协调难的条款一删了之，有的将难以协调的问题交由政府授权立法，之后却由于配套法规迟迟难以出台影响法规实施。公共治理强调权责一致、控权与监督，这与现代法治约束公权、保障私权的基本要义，是息息相通的。因此，今后的立法协商应当在单纯陈述的基础上引入辩论程序，由各利益阶层就法规内容展开讨论、辩驳甚至是讨价还价，直至在相互协商与偏好转换之下，找出彼此均感满意的解决方式。

（二）地方立法类型的变化。因而，在立法上要尤其处理好现实性与前瞻性的关系，在促进措施的明确性、具体性、可行性上下工夫，避免使法规过于保守而成为现行政策的翻板。

完善中国特色社会主义法律体系，必须在综合评估法律体系内部结构的均衡性及其对经济社会发展的适应性的基础上，对长期以来比较薄弱又相对滞后的立法进行适当的加力。  注释： [1]罗豪才：《公共治理的崛起呼唤软法之治》，载《行政法论丛》第11卷。

比如，一些法规片面强调公共利益的保护，却对公共利益的范围和认定程序缺乏相应的规定，结果不仅导致公共利益的滥用，而且对公民的合法权益造成了损害：立法过于强调管理以维护秩序，却往往忽视了多元化社会公民自由选择的权利。为了保障公民参与立法协商的权利，各国都采取成文法的形式详细规定公众参与立法协商的程序和方式。

日本的审议会、公听会、公众评议和咨询。协商主体之间不仅人格平等、机会平等、程序平等，而且还应实质平等。协商民主认为，原则上没有任何人可以排除在外。法规草案充分利用大众传媒，广泛征求公民的意见和建议。

随着中国特色社会主义法律体系的形成，立法的专业化、组织化、精细化程度越来越高，加强立法过程的组织协调，落实党的十八大提出的新要求，将是今后科学立法、民主立法需要不断强化的关键环节。权利不仅包括不被侵犯的消极权利，而且包括积极权利等。

软法是指虽然有国家强制力作后盾，但主要依靠成员的自律、社会组织的自我管理实现的规范体系[3]。近半个世纪以来，公共领域的管理行为大体上经历了从国家管理模式向公共管理模式、再到公共治理模式的转型。

第二，公共治理的依据不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则、协议等。长期以来，由于种种原因，组织协调难一直是制约地方立法质量提高，影响地方立法过程各环节顺利完成的重要问题之一：处于社会转型期，地方性法规调整的社会关系日趋复杂，各种社会矛盾和利益诉求集中反映到立法中来，立法协调的难度日渐加大，立法者经常处于两难的境地。

最后，所有的公共治理主体都应当权责一致，确保没有权力不监督，没有权利不受滥用[1]。如欧洲的共识会议、审议式民意调查、公民陪审团、公民会议、愿景工作坊、利害关系人会议、公众召集会、公开调查、公众论坛、公民陪审团、焦点小组座谈。要对照善治的透明性、责任性、法治、回应性、有效性、合法性等基本特征，进一步提高地方立法的透明度，使立法程序的每一阶段、每一步骤及其阶段性都应当以社会外界看得见的方式进行，向社会公开，避免因为人为的选择导致公开的片面化、表层化。因此，立法要在整合管理体制、明晰政府职责上下工夫，并妥善分配各方面利益。

如，促进经济发展方式转变的立法，在适度规范的同时，更为强调的是法的引导和保障功能，但这类立法容易搞虚，不容易做实。（三）要研究重点领域立法独特的立法规律。

立法者应该把自己看作科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。地方立法要把对权力的监督和制约作为立法的重要内容，合理划定政府、社会、公民三者的权力边界，正确把握公共权力介入公共事务的强度与力度，避免各种越位、缺位、错位的情形。

[6]当前在一些地方立法中，由于强势群体与弱势群体之间在经济社会地位、占有社会资源上的悬殊，立法协商主体的广泛性和平等性并没有得到很好地实现。所谓组织协调，包括两个方面：一方面，立法是集体决策、集体智慧的结晶，一部法规的出台，要历经立项、起草、审查、提案、审议、调研论证、征求意见、协调修改、公布等诸多环节和程序，涉及法案起草单位、有关部门、政府法制机构、政府决策机构、人大相关专（工）委、法委、法规工作机构、主任会议、常委会会议、代表大会会议以及专家学者、社会公众等众多的单位和个人